对待社区矫正：冷静但不必杞人忧天

宋立军

人民法院报5月8日第二版发表了苏桂英同志的文章《“社区矫正”不要矫枉过正》。该文从另一个角度，给社区矫正工作“泼冷水”，泼得好。听到不同意见，不管它对不对，我们的态度都应如沐春风。因为它能促使我们冷静地认识问题，慎重地开展工作。正如苏文末尾所说，这是为了给正沉浸其中的人“提个醒”，这支“冷静剂”打得及时。但是通读该文，也不难发现一些值得商榷之处。

社区矫正从国外引入中国，是一个法律移植的事件。因而我们不能不对“供体”与“受体”间的异同作全面的了解和分析。倘异大于同，那是万万不可移植的。有如鸟的心脏怎能移植到人身上呢。从我国目前社区矫正的试行情况看，中外的社区矫正不同之处是有的。如，推动社区矫正的力量来源上即有明显区别。在西方国家，社区矫正基本上是“自下而上”的探索，是以民间创新带动国家行动。美国的缓刑，就是由波士顿一个叫奥古斯塔斯的鞋匠独创的，因而他被称为美国的“缓刑之父”。直到去世时，他作了18年缓刑观护人员，按今天的话讲，就是社区矫正志愿者。为了做好这项义务工作，即使生意陷入了困境，他也在所不惜。通过他的努力和影响，在他去世后第20个年头（1878年），马萨诸塞州出台了美国历史上第一部缓刑法规，并确立了缓刑观护官的法律地位。在英美法系国家，只要个人请求合情合理，当地的法官就可以依据“自由心证”原则，突破法律，支持个人请求。这就是为什么在美国，一个普通的鞋匠竟能独创出一种短期自由刑替代措施的原因之一。而依我国的法律传统，只能采取“自上而下”的推动。

诸如此类的不同，的确需要我们在社区矫正移植过程中冷静考量。苏桂英同志恐怕就是担心，以目前的国情、社区发展的现状以及人的素质论，一旦移植出现机体“不适”或“变异”，必给“受体”带来致命伤害。但是，就我国移植社区矫正这一法律制度而言，“供体”与“受体”之间是否有更多的兼容性和同构性（以下简称“兼同”）呢？回答是肯定。

为了使我的阐述更有针对性，我想分别对应苏文中的四个“担心”来说明这个问题。

兼同之一：“斗争哲学”已经让位于“人权人道”，让位于“宽容互助”。

法国经过了历次专政，法国人从“断头台上的平等”中终于幡然醒悟，诞生了伟大的《人权宣言》。人们意识到：“不知人权，忽视人权或轻蔑人权是公众不幸”。过于强调专政，就是漠视人权。我们过去的“群众专政”（苏桂英同志认为极可能发展为“业主专政”），在今天已经没有生存的土壤。不仅生活中人道的情感渐多，就连宪法也确立了尊重和保障人权的价值。尽管重刑主义传统根深蒂固，但是改革开放以来，我们的刑罚已经一步步走向轻缓，是从野蛮走向文明，而不是苏文所担心的“从文明走向野蛮”。过去，罪犯的子女是抬不起头的。如今，他们中的许多人得到了社会的同情和帮助。从这个侧面看，我们的国民已经逐步从僵化的“斗争哲学”中走出来，人性得到了前所未有的复苏。据史料记载，奥古斯塔斯就是“一位自信心甚强，并具有充分热忱及深遂同情心的人”。毫无疑问，“人权人道”、“宽容互助”已经成为中西方思维共容的起点。没有淳朴的民心，就没有社区矫正。

兼同之二：社区矫正可以促进社区建设，进一步强化公民的责任感。

“解铃还需系铃人。”法律的问题归根到底是社会问题。对于个体的犯罪，罪犯周围的人或多或少都有不可推卸的责任。因而，犯罪这种社会问题关键还是靠社区成员去协助“案主”解决。从社会学角度看，我们曾一度过于强调政府在社会控制中的作用，忽视社会组织调节的作用。在这种思维的指导下，市民社会（主要体现在社区建设上）发展缓慢，特别是城市社区建设中人们彼此缺乏认同感和依赖感，也就是苏文中所讲的：“社区居民都很忙，邻里之间很少往来”。而西方社区矫正是产生于市民社会的。奥古斯塔斯这样的人物，很显然是市民社会培养出来的人。只有市民社会才能倡导每个社会成员之间彼此负责任，而不是把责任推给政府。很显然，我们也要尽快构建市民社会，特别是加强社区的建设。应该说，近几年我国的社区建设有了长足的发展，目前社区矫正的试点都选在社区建设良好的地区。从社区矫正工作的调研经历中不难发现，社区矫正工作与社区建设是互动的关系。联合国有关机构提出社区建设的十项基本原则中的第三条规定：“在推行社区发展的初期，改变居民的态度和物质建设同样重要。”社区矫正的实行，就是在潜移默化地改变居民的态度。如前所述，“无人专政”不是坏事而是好事，同时“无人专政”也并不等于“无人问津”。罪犯的家人、亲属、朋友、社区上的热心人，他们虽然不是“法律内行”，但是他们更能从情感上拉近与社区矫正对象的距离，更能从日常的细微之处关爱社区矫正对象，这些是专业司法人员所不具备的天然素质。至于“小脚侦缉队员”已经成为昨日黄花，至少我所生活的社区以及我所调研的社区中社区干部绝大多数都是中青年轻人。退一步讲，即便是“小脚侦缉队员”，她们的阅历和热情也是“冬天里的一把火”，能温暖浪子之心。更为重要的是，如今她们可以名正言顺地“苦口婆心”了。这种母性的力量绝不可小视。此外，我国的社区矫正是从上而下推动的，包括司法机关在内的有关部门怎么可能不作为呢？只不过他们的作为更多地体现在依托社区上，更多体现在对社区中的矫正工作者和志愿者进行指导上。因而，社区矫正不可能变成 “无人专政”（我认为这里换成“无人问津”要好些，只是借用一下而矣）。

兼同之三：社区矫正中的“公益劳动”不能等同于“无薪劳动”。

我们都知道，罪犯在监狱里不是无偿劳动，尚不存在剥削的问题，怎么社区矫正竟会“倒行逆施”呢？这是用落后了的眼光看新事物。在社区矫正的实践中，公益劳动突出它的公益性，而不是功利性。公益劳动是要求社区矫正对象在社区从事一定时数的工作与服务，以对被害人、社区进行一定的补偿。从国外的实践看，大体包括收集垃圾、清理街道、修理公共设施、照顾幼儿、医院医疗协助等。我国社区矫正的公益劳动场所也不设在营利场所内，只能选择敬老院、公共健身场地、公共绿地等。公益劳动的时间有严格限制，且不得占用矫正对象正常的工作时间，根本就不存在“薪”与“非薪”的问题。更不允许社区的经济实体、社区人员“享受（剥削）罪犯的劳动成果”。因为矫正对象的权利与社区其他成员一样，是不可侵犯的。在国外，社区矫正对象的公益劳动与私人监狱内的劳动不同。在欧洲一些国家，公益劳动是用来替代短期自由刑或折抵罚金的。不过，我们还真得“防患于未然”，特别是警惕落后地区变“社区矫正”为“社区专挣”。

兼同之四：社区矫正不是掩盖而是解决“监管顽症”。

不可讳言，由于国家经济条件的限制，我国在监管罪犯方面出现了前所未有的困难，超押现象非常严重，到了不得不解决的地步。其实，这是全世界都普遍存在的问题。关键是要找到一个解决问题的机制。近年来，联合国在对全球经济和社会问题的分析中，几乎每年都要提到解决监狱拥挤的行动方案。那就是尽量减少监禁刑，采取监禁的替代措施。可以说，不解决监狱人满为患的问题，其他问题都免谈。台湾学者杨士隆先生指出：从世界范围看，在诸多见解中，“转向处遇”是纾缓监狱拥挤的最为有效的策略。它可以分为“前门策略”和“后门策略”。前者诸如大量适用缓刑等措施，后者如提高减刑、假释比例等。可以说，要想在多重压力下解决“几十年”遗留下来的历史问题，任何人任何时候也做不到。因而，从有利于解决问题的良好愿望出发，将社区矫正移植到中国来，实在是非常必要，而不是“饮鸩止渴”。

说了这么多，并不是全盘否定苏桂英同志的观点，而是旨在倡导这样一种观念，那就是：面对社区矫正这样的新生事物，保持冷静固然重要，但绝不能因此而杞人忧天，尤其要充分相信群众的智慧和力量。


(本文已发表于《人民法院报》2005年5月15第二版)


作者：宋立军
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附：原文——《“社区矫正”不要矫枉过正》

“社区矫正”不要矫枉过正

苏桂英

“罪犯”在人们的头脑中就是应该“坐牢”、“蹲监狱”。不过，“社区矫正”的出现正在改变这种传统观念，一些罪行轻微、主观恶性不大的未成年犯、老病残犯可以“回家服刑”。“社区矫正”彰显了刑罚的社会化、执法的人性化和矫正的文明化。试行“社区矫正”是对传统的监狱内监禁式刑罚执行方式的重大变革。

卫生部


卫生系统内部审计工作规定

中华人民共和国卫生部令
第51号

《卫生系统内部审计工作规定》已于2006年6月13日经卫生部部务会议讨论通过，现予以发布，自发布之日起施行。

部长高强

二○○六年八月十六日

卫生系统内部审计工作规定

第一章总则
第一条为加强卫生系统内部审计工作，建立健全各单位内部审计制度，完善内部监督制约机制，规范收支管理，促进卫生事业健康发展，根据《中华人民共和国审计法》和《审计署关于内部审计工作的规定》，结合卫生系统具体情况，制定本规定。
第二条卫生系统内部审计是指卫生系统内部审计机构和审计人员，对本单位及所属机构的财务收支、经济活动的真实、合法性进行独立监督审核的行为。
第三条本规定适用于县级以上卫生行政部门和各类国有卫生企业、事业单位以及其他卫生单位（以下简称各部门、各单位）。

第二章内部审计机构和审计人员
第四条内部审计机构及内部审计人员在本部门、本单位主要负责人领导下，依照国家法律、法规以及本规定开展审计工作。
单位主要负责人要加强对内部审计工作的领导，定期听取汇报，研究部署工作，及时批复年度内部审计工作计划、审计报告，并督促有关部门、单位落实审计意见，保证内部审计人员依法行使职权。
第五条各级卫生行政部门应按照国家法律、法规的规定，设置内部审计机构，配备审计人员，开展审计工作。
年收入3000万元以上或拥有300张病床以上的医疗机构、年收入2000万元以上或所属单位多的企业、事业单位，应当设置独立的内部审计机构，配备专职审计人员。
其他卫生企业、事业单位可以根据需要，设置独立的内部审计机构，配备专职审计人员，也可以授权本单位其他机构履行审计职责，配备专职或者兼职审计人员。
第六条内部审计人员应当具有审计、会计、经济管理、工程技术等相关专业知识和业务能力。内部审计人员实行岗位资格准入和后续教育制度，各单位应当予以支持和保障。
第七条内部审计机构负责人必须具备中级以上相关专业技术职称或5年以上的审计、会计工作经历。内部审计机构负责人任免应征求上级主管内部审计机构的意见，并按干部管理权限任免。
第八条内部审计人员办理审计事项，应当严格遵守内部审计准则和内部审计人员职业道德规范，依法审计，忠于职守，做到独立、客观、公正、保密。
内部审计人员与被审计单位或者审计事项有利害关系的，应当回避。任何组织和个人不得干预内部审计工作。
第九条部门和单位应当支持内部审计工作，及时解决工作中存在的问题，保护内部审计人员依法履行职责，保证内部审计开展工作和培训所必需的经费。

第三章业务指导与监督
第十条卫生部内部审计机构负责指导和监督全国卫生系统内部审计工作，并对部属（管）单位组织实施内部审计。
地方各级卫生行政部门内部审计机构负责指导和监督本地区卫生系统内部审计工作，并对所属（管）单位实施内部审计。
各类卫生单位的内部审计机构负责本单位的内部审计工作，并对所属机构进行审计和业务指导、监督。
各部门、各单位内部审计机构接受国家审计机关的指导和监督。

第四章内部审计职责与任务
第十一条卫生行政部门内部审计机构对本系统内部审计业务指导和监督的主要职责是：
（一）按照国家法律和法规，制定内部审计制度规定及工作规范；
（二）指导和监督有关部门、单位建立健全内部审计机构，配备内部审计人员，按规定开展内部审计工作；
（三）制定内部审计工作计划，组织行业内部审计及审计调查活动；
（四）组织审计业务培训，开展审计工作研究，交流审计工作经验，表彰内部审计先进单位和个人。
第十二条内部审计机构履行下列职责：
（一）拟定内部审计规章制度；
（二）审计预算的执行和决算；
（三）审计财务收支及有关经济活动；
（四）按照干部管理权限开展有关领导人员的任期经济责任审计；
（五）审计基本建设投资、修缮工程项目；
（六）审计卫生、科研、教育和各类援助等专项经费的管理和使用；
（七）开展固定资产购置和使用、药品和医用耗材购销、医疗服务价格执行情况、对外投资、工资分配等专项审计调查工作；
（八）审计经济管理和效益情况；
（九）审计内部有关管理制度的落实；
（十）其他审计事项。
第十三条内部审计机构每年应当向本部门、本单位主要负责人提交工作报告。
第十四条内部审计机构对审计工作中的重大事项，应及时向上级主管部门内部审计机构报告。
第十五条内部审计机构根据审计业务的需要，报经所在部门、单位主要负责人批准，可委托具有相应资质的社会中介机构进行审计，并检查监督审计业务质量。
第十六条内部审计机构在审计工作中应加强与外部审计的沟通与合作。

第五章内部审计机构权限
第十七条内部审计机构在履行审计职责时，具有下列权限：
（一）要求被审计单位按时报送财务预算、财务决算、会计报表及有关文件、资料；
（二）参加本单位基建、设备购置、财务、对外投资等相关会议，主持召开与审计事项有关的会议；
（三）参与研究制定有关规章制度；
（四）审核会计凭证、账簿、报表，现场勘察实物；
（五）检查计算机系统有关电子数据和资料；
（六）对与审计有关的问题向被审计单位和个人进行调查，并取得证明材料；
（七）对严重违反财经法规、严重损失浪费的行为，做出临时制止决定；
（八）经本部门、本单位主要负责人批准，对可能转移、隐匿、篡改、毁弃会计凭证、会计账簿、会计报表以及与经济活动有关的资料，予以暂时封存；
（九）根据审计结果，提出纠正、处理违反财经法规行为、改进管理、提高效益的建议；
（十）对模范遵守财经法规的被审计单位和人员，提出表彰建议；对违法违规和造成损失浪费的被审计单位和人员，提出通报批评或者追究责任的建议。
第十八条本部门、本单位在管理权限范围内，授予内部审计机构必要的处理、处罚权。

第六章内部审计工作程序
第十九条内部审计工作的主要程序：
（一）根据本部门、本单位的具体情况，拟定审计项目计划，报经单位主要负责人批准后实施；
（二）内部审计机构实施审计前，应编制审计工作方案，组成审计组，并提前3日以书面形式通知被审计单位；被审计单位应配合审计工作，提供必要的工作条件；
（三）审计组对审计事项实施审计，应取得审计证据，编制审计工作底稿，由被审计单位相关人员签字确认；
（四）审计组对审计事项实施审计后，编制审计报告，并征求被审计对象的意见。被审计对象在收到审计报告之日起10个工作日内，提出书面反馈意见，送交审计组；
（五）内部审计机构对审计组提交的审计报告进行审核后，报本部门、本单位主要负责人审批下达被审计单位，被审计单位应当执行；
（六）内部审计机构应督促被审计单位在规定的期限内落实审计意见，并书面报告执行结果；
（七）内部审计机构应对必要的项目实施后续审计。
第二十条内部审计机构对办理的审计事项，应当建立完整的审计档案，并按照有关规定保存。

第七章奖励与处罚
第二十一条对审计工作成效显著的内部审计机构和履行职责、忠于职守、坚持原则、做出突出成绩的内部审计人员，所在单位和上级主管部门应给予精神或者物质奖励；对不履行审计职责的内部审计人员，由所在单位给予批评；对滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守、泄露秘密的内部审计人员，所在单位和上级主管部门依照有关规定严肃处理。
第二十二条对拒绝或者不配合内部审计工作、拒绝提供或者提供虚假资料、拒不执行审计意见以及打击报复内部审计人员的单位和人员，各部门、各单位主要负责人应当及时做出严肃处理。

第八章附则
第二十三条各部门、各单位可根据本规定，结合实际情况制定具体规定或实施办法，并报上级内部审计机构备案。
第二十四条本规定由卫生部负责解释。
第二十五条本规定自发布之日起施行。1997年3月17日发布的《卫生系统内部审计工作规定》（卫生部令1997年第51号）同时废止。