山东省人大常委会


山东省人民代表大会常务委员会联系省人民代表大会代表办法
山东省人大常委会


（1988年5月24日山东省第七届人民代表大会常务委员会第三次会议通过 1988年5月26日公布施行）

目 录

第一章 总 则
第二章 省人大常委会同代表的联系
第三章 选举单位、省人大常委会地区联络组同代表的联系
第四章 代表小组的建立和活动
第五章 代表同选举单位和人民群众的联系
第六章 附 则

第一章 总 则
第一条 为了密切同省人民代表大会代表的联系，保障代表依法履行职责，根据《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称地方组织法）的有关规定，结合我省的实际情况，制定本办法。
第二条 密切联系省人民代表大会代表，是省人大常委会和选举单位的重要职责。省人大常委会和各选举单位应当共同联系代表。
第三条 联系代表，主要是围绕省人民代表大会及其常务委员会审议、讨论、决定的问题，征求代表意见，受理代表对各方面工作的建议、批评和意见。
第四条 省人大常委会联系代表采取直接与代表联系和通过各选举单位与代表联系的方式进行。

第二章 省人大常委会同代表的联系
第五条 省人大及其常委会在审议重要议案及作出重大决议或决定前，将草案印发有关代表征求意见。根据需要，可邀请对所审议议题了解情况的代表列席常委会会议，参加讨论，直接听取代表的意见。
省人大常委会应有计划地组织省人民政府组成人员、省高级人民法院和省人民检察院负责人同省人民代表大会代表见面，直接听取代表的建议、批评和意见。
第六条 省人大常委会和省人大各专门委员会围绕省人大及其常委会审议的议案进行的专题调查、视察活动，可以就地吸收有关的省人民代表大会代表参加。
第七条 省人民代表大会举行会议以前，由省人大常委会和设区的市人大常委会、省人大常委会地区联络组，根据大会讨论的主要事项及代表的意见，安排代表视察活动，了解各方面工作情况，为出席大会审议议案做好准备。
第八条 省人大常委会要加强同代表选举单位和所在单位的联系，及时了解代表和人民群众的意见和要求，帮助代表有效地履行职责。
第九条 省人大常委会要认真处理代表的建议、批评和意见。
（一）代表可以向省人大及其常委会提出对各方面工作的建议、批评和意见。省人大常委会向代表印发《山东省人民代表大会代表建议、批评和意见专用纸》及邮资总付专用信封。
（二）代表提出的建议、批评和意见，除省人大常委会直接处理的以外，均由省人大常委会办事机构交省人民政府、省高级人民法院、省人民检察院等有关机关和组织研究处理并负责答复代表。
（三）省人大常委会要督促和监督承办单位认真办理，并负责征询代表对承办单位答复的意见，做到事事有着落，件件有交待。对处理不当的答复，责成承办单位重新办理。
第十条 代表向省人大常委会提出的对省人民政府、省高级人民法院、省人民检察院及其国家工作人员的申诉和意见，由省人大常委会受理。
第十一条 省人大常委会组成人员、省人大各专门委员会成员和省人大常委会办事机构的负责人员应经常听取代表的意见和要求，及时向省人大常委会反映。
第十二条 省人大常委会办事机构要认真接待和处理代表来访来信。代表的重要来访来信，应由省人大常委会主任、副主任及委员接待和批办。
第十三条 省人大常委会印发的《山东省人民代表大会常务委员会公报》、《工作通讯》，以及有关法律、法规等资料，均应发给代表。
第十四条 省人大常委会人事代表工作室，负责与代表联系的日常工作。

第三章 选举单位、省人大常委会地区联络组同代表的联系
第十五条 设区的市人大常委会负责人、省人大常委会地区联络组负责人列席省人大常委会会议前，可以围绕审议的议案，征求驻当地有关的省人民代表大会代表的意见。省人大常委会会议的重要情况，根据工作需要向驻当地的省人民代表大会代表通报。
第十六条 各市、县人民代表大会开会时，可以通知本单位选出的省人民代表大会代表或部分代表列席。各市、县人大常委会在组织本级代表视察或其它重大活动时，可以吸收有关的省人民代表大会代表参加。
第十七条 各市、县人大常委会，接受省人大常委会的委托，组织省人民代表大会代表进行视察、专题调查，征求代表对省人大及其常委会议案的意见，协助安排代表小组的活动。
第十八条 各市、县人大常委会应支持省人民代表大会代表依法开展工作，认真听取和处理代表提出的建议、批评和意见。对应由省级机关处理的问题，及时向省人大常委会反映。
第十九条 代表在原选举单位参加活动所需经费和补助，由各市人大常委会和省人大常委会地区联络组按照省统一规定办理。

第四章 代表小组的建立和活动
第二十条 按照就地就近、便于组织活动的原则，由代表选举单位或省人大常委会办事机构根据代表的意见，建立省人民代表大会代表小组。每组推选一至二名召集人，负责组织小组活动。
省人民代表大会代表也可以就地就近同各级人大代表联合建立代表小组，开展活动。
代表不便于参加代表小组活动的，也可以不参加。
第二十一条 代表小组活动主要内容：
（一）学习宣传宪法、法律、法规和党的路线方针政策；学习宣传省人民代表大会及其常务委员会的决议和决定。
（二）贯彻执行省人民代表大会及其常务委员会的各项决议、决定。协助本级人民政府推行工作。
（三）开展就地视察。视察中提出的建议、批评和意见，交当地人大常委会或省人大常委会，由其办事机构转有关机关和组织处理。代表不直接处理问题。
（四）密切联系群众，反映群众的意见和要求。对于迫切需要解决的重大问题，作必要的调查研究，及时向当地人大常委会、省人大常委会地区联络组或省人大常委会反映。
（五）交流代表活动和联系群众的经验。
第二十二条 代表小组每年至少活动两次，每次活动时间一般不超过两天。
第二十三条 省人大常委会和代表选举单位要及时了解代表小组活动情况，共同总结和交流经验，逐步使代表小组活动制度化、经常化。

第五章 代表同选举单位和人民群众的联系
第二十四条 代表要同选举单位保持密切联系，积极参加当地人大常委会安排的有关活动。
第二十五条 代表履行职责的情况应如实向选举单位反映，自觉接受选举单位的监督。
第二十六条 代表应及时向所在单位的群众宣传省人民代表大会的精神，了解大会决议、决定以及法律、法规的贯彻实施情况，向省人大常委会提出建议。
第二十七条 代表应同选举单位的人民群众保持密切联系，经常听取他们的意见，反映他们的要求。

第六章 附 则
第二十八条 代表调离本工作单位或本行政区域，要及时报告原选举单位转报省人大常委会备案。
第二十九条 代表所在单位应支持代表履行职责。代表履行职责期间，工资和奖金照发，劳保、福利等待遇不变。
第三十条 本办法自公布之日起施行。1984年2月26日山东省第六届人民代表大会常务委员会第六次会议通过的《山东省人大常委会关于联系省人民代表大会代表的暂行规定》即行废止。



1988年5月26日
治安行政行为？司法侦察行为？到底是什么行为？
——浅谈公安机关的双重身份造成其行为的难以区分性
(何旺翔 南京大学法学院 210093)

笔者曾在报刊上读到这样一则新闻：一公司对当地公安机关冻结其买卖货款一事向当地法院提起行政诉讼，可当地法院以公安机关所实施的行为非具体行政行为而为司法侦察行为为由拒绝受理。而该公司律师却坚称公安机关所实施行为应为具体行政行为，并准备就此案向上一级人民法院提起诉讼。那么公安机关所实施的行为到底是治安行政行为呢，还是司法侦察行为？
也许很多人还会产生这样的疑问：“公安机关不就是抓罪犯的吗，哪还有什么治安行政行为、司法侦察行为之分？”其实我在学法律之前也认为与公安机关扯上关系的，也必然和犯罪扯上关系，公安机关就是处理刑事案件的。其实不然，公安机关在我国具有着双重的身份，一方面它既是治安行政机关，另一方面它又是刑事案件侦察机关，行使相应的司法职能。公安机关行政权和司法侦察权集于一身的特性，也决定了它所实施的行为有治安行政行为和司法侦察行为之分。治安行政行为中为大家所熟知的是户籍管理，而司法侦察行为中的侦破案件的行为相信大家也并不陌生。至此也许有人会说：“公安机关的治安行政行为和司法侦察行为不是很好区分吗？”其实不然，公安机关的治安行政行为和司法侦察行为之间存在着错综复杂的联系，这就导致了两种行为的难以区分性。
首先，公安机关的治安行政行为和司法侦察行为的行为主体都是公安机关。公安机关即可以以自己的名义实施司法侦察行为，也可以以自己的名义实施治安行政行为。这是由于其行为主体同为公安机关，因此很难从主体上去判定该行为的性质，去判定公安机关在实施该行为时的具体身份是人民政府的一个职能部门，还是刑事诉讼法律关系的主体。
其次，公安机关的治安行政行为与司法侦察行为对当事人都会产生限制其人身自由和财产权利的影响。公安机关由于其身份的双重性和职能的特殊性，使其行为无论是治安行政行为，还是司法侦察行为都具有强制性。如治安行政行为中有行政拘留等对人身自由的限制，也有罚款等对财产权的影响，同样的，司法侦察行为中也有相应的对人身权和财产权的限制。由于其行为在具体的实施过程中，产生的影响和结果是相似的甚至是相同的，因此很难从其对当事人造成的影响上去区分两种行为。这又导致了两种行为的难以区分性。
再次，公安机关的治安行政行为和司法侦察行为其外在表现形式具有部分的交叉点。公安机关在行政管理中可实施冠名为拘留、查封、扣押、冻结、追缴等行为，同样在侦察过程中也可以实施同样名称的行为。再由于公安机关对其实施的行为具有很大范围的解释权限，因此外界或当事人很难从其行为的表现形式上去弄清公安机关相关行为的性质。即使当事人自己弄清了公安机关行为是治安行政行为或是司法侦察行为，但由于其行为本身的解释权主要掌握在公安机关的手中，因此在第三方（法院）进行仲裁时，其仲裁的天平也就不可避免的倾向于公安机关，可以说，公安机关在仲裁结果产生之前，自己已经为自己买好了保险。
最后，由于公安机关少数人员对侦察权的滥用，使得人们对公安机关行为性质的认识复杂化，把该是行政行为的当作侦察行为，把真正的侦察行为当作行政行为。如在诈骗案件的侦破过程中，公安机关冻结与犯罪嫌疑人有生意往来的非嫌疑对象的帐户，就是一种侦察权滥用的行为。其结果很可能是将公安机关卷入经济纠纷之中，导致由公安机关这一不具有调解经济纠纷职能的机关来调解经济纠纷，调解不成的最终结果也只会是：双方为损失赔偿而产生的该行为性质之争。
此时，也许又有人会问：“既然如此复杂，两种行为如此难以区分，为何不将两种行为都设定为法院管辖的范围？”其实辨明两种行为性质的意义不仅仅在于辨明行为性质本身，更是为了决定以后是由人民法院行使司法审查监督权来解决问题，还是由人民检察院行使司法检查监督权来解决问题。从而使问题由正确的部门去解决，由正确的部门引用正确的相关法律来解决纠纷，从而维护法律的公正性和相关法律的有用性。众所周知，行政案件是由法院进行审理，由法院去裁定其行为的合法性。而对于公安机关的司法侦察行为，只能由人民检察院来裁定，人民法院是万万不能越俎代庖的。因为一方面对刑事案件进行侦察的公安机关与对刑事案件提起诉讼的检查机关两者是紧密相连的，它们所实施的行为是处理刑事案件过程中的不同环节。而人民检察院作为最后提起诉讼的机关，有权对公安机关在侦察过程中的不适当行为进行检查监督。另一方面，公安机关实施司法侦察行为时约束它的法律法规是刑事诉讼法及相关规定和司法解释，而非行政法规。因此如果用行政法规去处理该类问题，不仅会造成处理问题的不适当，更会造成刑事诉讼法等法规成了一纸空文，毫无用处。因此综上所述，区分两种行为具有很大的现实意义。
其实两种行为还是有着本质上的区别的，这就为区分两种行为创造了很好的基础。其一，两者性质不同。公安司法侦察行为是行使司法权的行为；公安行政行为是行使行政权的行为。其二，两者目的不同。公安司法侦察行为目的是为了查明犯罪事实，查获犯罪嫌疑人；公安行政行为是为了维护社会治安秩序。其三，两者法律依据不同。公安侦察行为依据的是刑法、刑诉法及相关内部规定和司法解释；而公安行政行为依据的主要是行政法律法规。其四，两者程序不同。公安司法侦察行为按造相应刑诉法规定办案；而公安行政行为则遵循行政法律法规的程序。我个人认为在这些区别之中，两种行为的目的不同性、法律依据的不同性及程序的不同性对于判定公安机关行为是司法侦察行为还是治安行政行为具有很大的现实功效。当事人及法院可通过公安机关在实施行为时的目的、主观心态，其具体运用何种法律以及在执行过程中遵循何种程序办事来综合判明该行为的具体性质。在司法实践和理论研究过程中，一些审判员及学者也早已对判明两种行为性质形成了不同的观点。这些观点有：立案说、授权说、名义说、错误说以及犯罪说等。我个人比较欣赏犯罪说，即判明公安机关行为是侦察行为还是行政行为，关键看当事人的行为是否构成犯罪。如果不构成犯罪，即为行政行为，否则则为司法侦察行为。我认为该学说优点在于：公安机关在实际办案过程中不会因为具体行为性质之争，妨碍正常的办案工作。而在实际实施行政行为时也有效的防止了假借办案之名实施行政管理的行为，有效的制约了权利的滥用和乱用。但有些学者认为这一观点不科学，不现实，只不过是一种理想化的观点。最近又有人提出了本质说的观点，即从侦察的本质属性角度去划分公安的行政行为和侦察行为，只要符合侦察本质属性的即为侦察行为，否则为行政行为。这种观点对于解决公安机关行为性质之争的确具有很大功效。但我认为其过程过于繁琐，实施起来也有一定的难度，而且正像前面所说的，对于行为性质的解释权很大一部分掌握在公安机关，实施起来很难做到真正的客观公正。
总之，对于公安机关实施的某些行为到底是治案行政行为，还是司法侦察行为的争论，可以说是司法实践中的一大难题。尽管提出的解决办法很多，有些办法在有些案件中也确实有效，但我个人认为仍无法从根本上解决问题。我想是否可以把公安机关的行政权一块从其中分离出来，单独由一机关来行使。一方面，可以解决上述问题；另一方面，我想也可以避免公安机关把一些刑事案件截留下来转为治安管理来处理的不合法现象的产生。当然，这一观点也许有一些盲目，有些不切实际，但也许由此可以引发更深层次的思考，从而真正探寻出解决这些问题的办法。