对警察潘余均之死的几点追问

毛立新


　　曾参与办理佘祥林一案的湖北省京山县公安局民警潘余均，于5月25日在武汉市黄陂区自缢身亡，死前留下"我冤枉"三字血书（见新京报5月26日、28日、29日）。惊闻此讯，笔者痛心不已。佘祥林受冤固然令人同情，媒体和舆论对办案民警痛加指责也无可厚非。但现在，面对一个42岁人民警察的非正常死亡，我们就能坦然接受吗？为了那个同样有着妻子、孩子和老人的家庭，为了那些仍战斗在打击犯罪、维护治安第一线，日日夜夜流血流汗而又默默无语的警察兄弟，我要为潘余均鸣冤！
　　佘祥林冤案的造成，警察固然难辞其咎，但把帐都算到警察头上，却是违背事实、显失公正。大家知道，我国刑事诉讼分为侦查、起诉、审判等环节，公检法是分工负责、相互配合、相互制约的关系。在侦查阶段，公安机关办错了案、抓错了人，固然关系重大。但从诉讼理论上讲，公安机关的结论只是一种具有或然性的"侦查假说"，其是否真实可信，还要经历整个刑事诉讼过程的检验，接受检察机关、人民法院的层层审查与审理。试问：如果说侦查弄错了是警察的责任，但案件起诉错了、判决错了，能说都是警察的错吗？
　　事实上，此案在起诉和审判过程，检察院、法院都发现了诸多疑点，但又有谁做到了尽职负责、依法处理呢？湖北省高院在二审中发现存在"五大疑点"，但为什么不按照"罪疑从无"原则宣判佘祥林无罪？试想，如果当时宣判无罪，而不是发回重审，又何来后来的错误判决，何来佘祥林11年冤狱生涯？对此，湖北省高院不仅不加反省，还一度作为经验加以宣扬，岂非滑天下之大稽？还有京山县法院、荆州市中院，为了确保佘祥林受到有罪处理，竟然违法改变管辖，并在证据并不确凿、充分的情况下作出有罪判决，其过错比之于警察谁更大？
　　需要说明的是，笔者在此并非想指责法官、检察官，更不是想为警察推卸责任。而是想说明，佘祥林冤案的形成，并非是哪个人、那个职业群体的单独过错。正如许多法学家早就指出的，佘祥林一案所折射出的是中国司法的观念之弊、体制之弊、制度之弊，更大一点说是政治制度之弊。作为个人，每个参与办案的警察、检察官、法官，只是中国司法这台高速运转的国家机器上的几个零件，在既定的运行轨道上，他们又有多少选择？换句话说，即便换成你我，难道就能保证此案不办错？设想一下，面对层层加码的"限期破案""命案必破"，面对上级领导批示和政法委的协调定案，面对受害家属的联名上访，面对稳定压倒一切的政治要求，不管换成谁，又能保持多少独立的判断和理性的抉择？
　　潘余均走了，他到底怀着何种屈怨，以致如此抉择？我们不得而知。但至少，不管他对佘祥林一案负有多大责任，都罪不至死。生命只有一次，每个人的生命均应受到同等的关注和珍视。现在，面对这名警察的非正常死亡，我要问的是：是否应有人对此亡负责呢？报载，5月21日潘被湖北省纪委工作人员带至武汉市黄陂区隔离审查，24日中午他给妻子打电话称"是偷跑出来的，压力很大""实在受不了了，我先走了"，25日凌晨即被发现自缢身亡。由于不了解知详情，笔者不敢断言潘余均是否受到过某种非正常的对待。但至少可以提出几点质疑：一是所谓"隔离审查"，是"两规"还是"两指"，如果二者都不是，那又是什么，依据何在？二是在"隔离审查"期间，潘余均又何以能够"偷跑出来"，这是否属于工作"失误"或者"事故"，应否有人负责？三是潘余均在被隔离审查期间，是否遭受了不人道、有伤人格尊严的审查方式，使其备感屈辱，萌生去意？四是潘余均作为当年佘祥林专案组排名最后的一名民警，是否在审查中被迫承担了与其身份、地位和作用并不相称的责任与压力，使他备感委屈和不公正，以致死前仍在念叨"我冤枉"？
　　这些质疑，虽属猜测，但我认为仍有提出来的必要。因为，不管事实到底如何，出于对每一个生命的尊重和负责，有关部门都应详加调查、并给出公正的结论。潘余均的生命固然无可挽回，但对于他的死，我仍有进一步的担心，害怕有关部门不加认真调查，再随手扔给他一个"畏罪自杀"、"死有余辜"的帽子。则不仅潘余均死不瞑目，更会使众多执法人员顿生"兔死狐悲"之哀，伤了大家的心。虽说近来警界"事故多发"，警察倍受社会指责，简直成了"过街老鼠"，感觉灰溜溜的。但大家都明白，社会离不开警察，在最危险、最困难的时刻仍需警察冲锋在前，是他们在光明与黑暗、正义与邪恶、秩序与混乱之间为我们树起了一堵坚不可摧的墙。警察不是神仙，不是圣人，但也绝非都是无赖和流氓。100多万人的警察队伍中出过不少败类，但更多的是流血流汗的英雄，是忠于职守的战士。据统计，我国每年都有400多名警察牺牲，近7000人因公负伤，请问在中国有哪个群体能付出如此牺牲？所以说，是他们用鲜血和忠诚浇铸了共和国的安宁！
　　为了那些沉默无语的警察，为了公平与正义，为了我们的共和国，我要为警察说句话，我要为潘余均鸣声冤！

　　（作者系中国人民公安大学诉讼法学博士研究生）




黑龙江省佳木斯市人民政府


关于印发市政府政务工作规则的通知

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　佳政发〔2007〕6号

各县(市)区人民政府，市政府直属各单位：

　　现将《佳木斯市人民政府政务工作规则》印发给你们，请认真贯彻执行。


　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　佳木斯市人民政府
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○○七年三月十四日


　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　佳木斯市人民政府政务工作规则

　　第一章 总　则

　　第一条 为建立“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效”的行政管理体制，促进市政府各项工作制度化、规范化、法制化，根据《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》制定本规则。
　　第二条 市政府及其组成人员要牢固树立科学发展观，严格履行宪法和法律赋予的职责，贯彻执行党的路线、方针、政策和党中央、国务院、省委、省政府、市委的各项决策，坚持以人为本，执政为民，依法行政，全面履行政府职能。
　　第三条 市政府各部门受市委、市政府统一领导和上级政府主管部门的业务指导，接受市人大及其常委会的监督。

　　第二章 组成人员

　　第四条 市政府由下列人员组成：市长、副市长，秘书长，各局（委、办）局长（主任）。
　　第五条 市政府实行市长负责制。市长主持市政府全面工作。
　　第六条 副市长协助市长工作，按分工负责处理分管工作，受市长委托，负责其他方面的工作或者专项工作任务，并可代表市政府进行外事活动。负责常务工作的副市长协助市长主持市政府日常工作，市长外出期间，受市长委托主持市政府全面工作。
　　第七条 市政府秘书长在市长、常务副市长领导下，负责处理市政府日常工作，全面负责市政府机关工作，协调市政府与部门、单位之间的工作。
　　第八条 市政府工作部门、直属机构和办事机构实行行政首长负责制。

　　第三章 重大决策

　　第九条 市政府在做出重大决策前，一般应通过召开座谈会、听证会、论证会等形式，听取政府顾问、民主党派、社会团体、人大代表、政协委员、专家学者和人民群众的意见和建议。涉及相关部门和县（市）区或企事业单位的应事先征求意见。
第十条 凡以市政府名义签订合约、合同、协议等涉及法律方面的政府行为均须经市政府法律顾问审核把关。

　　第四章 会议办理

　　第十一条 市政府实行全体会议、常务会议、市长办公会议制度。
　　第十二条 市政府全体会议
　　（一）会议由市政府组成人员参加，由市长召集和主持，市长助理、副秘书长和有关部门、单位负责人列席会议。
　　（二）会议一般每半年召开一次，根据工作需要，可增加会议次数。
　　（三）会议内容：传达贯彻上级领导机关及市委的重要工作部署和会议精神，贯彻落实市人民代表大会决议；通报、分析全市经济和社会发展形势；总结和部署市政府工作；讨论决定市政府工作中的重大事项；提出全市改革开放、经济发展、社会进步和社会稳定的实施意见。
　　第十三条 市政府常务会议
　　（一）会议由市长、副市长、秘书长组成。由市长召集和主持，也可由市长委托常务副市长召集和主持。
　　市长助理、副秘书长，市政府办公室、研究室、法制办公室、监察局及有关部门主要负责人列席会议。市政府办公室有关副主任及科室负责人根据需要列席会议。
　　会议必须有常务会议成员半数以上到会方能举行。
　　（二）会议每月召开一次，根据工作需要可增减会议次数。
　　（三）会议内容：传达贯彻上级领导机关及市委、市人大的决定、决议和会议精神并提出贯彻意见；讨论决定市政府工作中的重要事项；审议通过由市政府制定和组织实施的政策性文件和规范性文件；讨论《政府工作报告》和重大规划、计划等重要工作；讨论上级政府委托研究确定和向上级政府请示报告的重大事项；讨论需要提请市委常委会和市人大及其常委会研究和审议的重要工作；研究下级政府和部门提报的重要工作和需常务会议讨论的其他问题。
　　（四）议题提报程序及议题审定。
　　1、提请单位将议题报市政府主管副市长审阅同意并签署意见后报市政府办公室；属于政策性文件和规范性文件应先报送市政府法制办公室审核同意后，再转报市政府办公室；《政府工作报告》、重大规划、计划等重要议题，要在会议讨论前将有关材料送达市政府领导成员和列席会议人员。
　　2、市政府办公室对提报的议题进行综合汇总，报市政府秘书长和常务副市长审核后报市长审定。
　　3、提请讨论的议题和需要决策的事项，涉及两条战线或两个以上部门的，原则上上会前要达成一致意见。属同一战线中部门意见不一致的，由战线副秘书长或主管副市长协调；属跨战线部门意见不一致的，由市政府秘书长或常务副市长协调。部门意见基本一致后方可上会讨论，部门意见严重分歧，沟通难度大又必须上会讨论的事项，须经市长同意。
　　第十四条 市长办公会议
　　（一）根据工作需要不定期召开。
　　（二）会议由市长或委托分管副市长主持。
　　（三）会议根据研究内容需要由主持人确定参会人员。
　　（四）会议内容：传达省政府及其部门有关文件精神，研究贯彻落实意见；研究处理市政府日常工作中的重要问题和紧急事项；研究战线的专项工作；讨论提请市政府常务会议决定的事项；讨论市政府规范性文件；不需提报市政府常务会议研究但需市政府领导决定的事项。
　　第十五条 市政府全体会议、常务会议、市长办公会议由市政府秘书长组织，会议通知、会场安排和纪要整理、校对印发、登记、存档等会务工作由市政府办公室负责。
　　第十六条　市政府领导和其他有关人员要严格遵守会议纪律和制度，不能出席会议的，应向市政府秘书长告知或请假。部门参会人员必须是部门的主要负责人，主要负责人因故不能参加会议的，须向市政府秘书长请示同意后方可由其他了解相关议题内容的领导同志代替参会。
　　第十七条 根据工作需要，市长助理、市政府秘书长、副秘书长主持召开市政府协调会议。
　　第十八条 市政府或以市政府名义召开的会议
　　（一）市政府召开的全市性工作会议。由市长主持，市政府全体成员、各县（市）区政府主要领导及相关人员参加。会务工作由市政府秘书长负责，市政府办公室承办。会议经费按程序审批。
　　（二）以市政府名义召开的战线会议。战线会议需报市长审批，由主管副市长主持，参加会议人员根据需要确定。会务工作由战线分管副秘书长负责，战线主管部门承办，经费原则上由部门自行解决。
　　第十九条　市政府常务会议纪要由市长或市长委托常务副市长和秘书长签发；市长、副市长主持召开的市长办公会议纪要由会议主持人签发；市长或副市长委托市长助理、秘书长、副秘书长主持召开的市政府协调会议，一般情况下不发会议纪要，确需发会议纪要的，由分管副市长签发；涉及两位以上副市长分管工作的，由常务副市长或市长签发。
　　第二十条 市政府及市政府各部门召开工作会议，要履行审批程序。以市政府名义召开的全市性专业会议，承办部门要按程序申报，经市政府办公室初审后，报市政府分管领导审定。要求县（市）、区长参加会议的，须由市长批准。
　　第二十一条 上级领导机关及部门召开需要市政府领导参加的各类会议，由市政府秘书长协调落实参会领导，市政府办公室会同相关部门负责报名。

　　第五章 公文处理

　　第二十二条 各县（市）区和市政府各部门报送市政府审批的公文，应当符合《国家行政机关公文处理办法》规定。由市政府办公室主任或市政府秘书长提出拟办意见，分送市政府相关领导审批。市政府领导不受理和审批非正常程序传递的文件，严格控制逆行文。
　　第二十三条 市政府发布的决定、命令等重要文件，向市委、市人大呈报的公文，向省政府报送的公文及向省政府领导报送其批示（交办）事项办理结果的公文，由市长签署意见。
　　第二十四条 以市政府名义制发或转发的涉及某一战线或某一方面工作的文件，经分管副市长同意后，由常务副市长或市政府秘书长签发；文件内容涉及两位副市长以上的，须由常务副市长审批签发；市政府制定的政策性文件和规范性文件，由市政府法制办公室审核后报市政府秘书长按程序签发。
　　第二十五条 市政府办公室制发或转发的属于传达市政府决策事项或内容重要、涉及面广的文件，经分管副市长同意后，由市政府秘书长或办公室主任审批签发；以市政府办公室名义上报或下发的常规性文件，由市政府秘书长或市政府办公室主任审批签发。
　　第二十六条 省政府、省政府办公厅及其各部门发给市政府的公文，由市政府办公室主任提出拟办意见，报市政府秘书长审阅，呈报市政府主管副市长阅批后，转有关部门办理。承办部门应在规定时间内将办理情况报送市政府。
　　第二十七条 市政府领导审批公文时，对于告知性公文，如无不同意见，圈阅表示“已阅知”；对于请示性公文，应签署明确意见。
　　第二十八条 部门联合发文的，主办部门主要负责人要主动与有关部门协商，有关部门要积极配合。意见分歧，经协商仍不能取得一致的，主办部门要列出各方理由及依据，提出建议性意见报市政府，由分管副市长、秘书长、副秘书长或由上述领导指派市政府有关部门进行协调。各部门参与协调的人员意见即代表本部门意见。对协调的结果，各有关方面要认真落实。
　　第二十九条 市政府各部门要严格按规定报送规范性文件计划，因特殊情况确需追加的，由市政府法制办公室审核提出意见后，提交市政府常务会议讨论决定。
　　第三十条 除市政府领导在市政府召开的重要会议上的讲话外，在会上已经印发或在报刊上已发表的讲话原则上不再发文。
　　第三十一条 各类领导小组、指挥部、组委会等常设、非常设临时机构工作范围内的事项，需要发文时（政策性文件和规范性文件除外）一律自行行文，文件内容不得与市政府文件相抵触。
　　第三十二条 市政府下发文件的印制由市政府办公室承担；部门以市政府或市政府办公室名义转发或印发的文件印制由部门自行承担。
　　第三十三条 市政府各部门和单位未经市委、市政府批准，不得擅自编辑出版各类《简报》、《情况》和《信息》等，未经审批报市政府领导的刊物市政府办公室不予转呈。经审批的刊物确需报市政府领导的，参照文件报送程序上报。
　　第三十四条 加快电子政务系统和办公自动化建设，以实现公文网上审批、传递，提高公文传输效率。
　　第三十五条 市政府及市政府办公室制发的除涉密以外的文件，由市政府办公室负责按有关要求和程序及时向社会公布；涉密文件实行专人管理，专室阅文，严禁随意传阅。
　　第三十六条 市政府印鉴须由市长、常务副市长或秘书长签字方可使用。
　　第三十七条 市政府办公室印鉴须经市政府秘书长、办公室主任签字方可使用。
　　第三十八条 市委、市政府或市委办、市政府办同时用印时，市委或市委办用印后方可使用市政府或政府办印鉴。

　　第六章 政务公开

　　第三十九条 落实《黑龙江省政务信息公开规定》，积极推进政务公开。
　　第四十条 建立健全政府信息公开制度，依法发布政务信息，切实提高政府工作透明度。市政府建立新闻发言人制度。通过新闻发言人、政府公报、政府网站及新闻媒体及时公布本市经济社会发展情况，市政府的重大决策和重点工作以及与市民群众生活密切相关的事项，畅通群众知情、参与和监督的渠道。
　　第四十一条 市政府及其组成人员要采取多种形式接受市人大及其常委会、市政协，司法、审计、新闻部门舆论和社会舆情监督，虚心听取意见和建议，对发现的问题及时整改。
　　第四十二条 各部门要进一步转变管理方式，简化办事程序，实行“一站式”办公和“一条龙”服务，提高办事效率。
　　第四十三条 开展经常性民意调查，完善民情民意调查网络。坚持市长信访电话和市长电子信箱制度，建立市政府领导同群众直接对话机制。

　　第七章 请示报告

　　第四十四条 市政府成员对分管战线重大事项的请示报告工作负总责。
　　第四十五条 请示报告形式和程序
　　（一）请示报告形式分为书面和口头两种。
　　（二）严格按照程序办事，原则上不得越级请示报告。主送市政府的书面请示报告报市政府办公室后，由市政府办公室参照文件审批程序及时转报有关领导；口头报告直接请示市政府秘书长或主管副市长。
　　（三）特别紧急的重大情况，可直接向市政府常务副市长和市长报告。
　　（四）重大事项和需要市委掌握的其它事项由市政府秘书长转报市委秘书长。
　　第四十六条 向市政府请示报告重大事项要简明扼要，事由清楚，并提出明确意见。接受基层口头请示报告，要做好记录，备档留查。对重大事项报告不及时或隐瞒不报的要追究责任，造成后果的要严肃查处。
　　第四十七条 重大事项请示报告范围：（一）全市性计划、规划的制定和市级以上管理的物价项目、收费项目的出台和调整；（二）对企业处以万元以上罚款，对在建项目予以封停处罚，对大中型企业予以停产、停业和吊销营业执照处罚；（三）大中型企业重大合资、合作项目和技术改造项目（含招商引资项目）；（四）重大市政建设项目；（五）上报国家和省的涉及全局性的重要数据；（六）重大刑事案件、经济案件、治安案件、信访案件和涉外案件；（七）重大火灾事故、生产事故、交通事故、建筑事故、中毒事故和重大灾情、汛情、疫情等；（八）公安、司法机关拘传和拘留政府机关副处级以上干部和相应级别的企事业单位负责人；（九）全市性活动方案；（十）省和国家召开的重要工作会议；（十一）省政府领导和国务院领导来我市检查工作或路经我市到其它地市检查工作；省和国家有关部门主要领导来我市中省直单位检查指导工作；国务院部委办局和省政府委办厅局副厅级以上领导来我市或路经我市探亲、走访、慰问等公务和私人活动；（十二）省和国家领导机关反馈的重要信息；（十三）报送上级新闻单位的重要报道和向上级领导机关反映的重要情况；（十四）以市政府名义出访和国外政府代表团、重要经济代表团和国内兄弟城市政府代表团来访及其他重要外事活动；（十五）副市级以上领导干部和副市级以上离退休干部住院、辞世；（十六）其他重大事项。
　　第四十八条 市政府依法建立健全各种突发公共事件应急机制，对重大公共突发事件实行应急管理。有公共突发事件和紧急事项时，市政府及其相关部门要按《佳木斯市突发公共事件整体应急预案》及时妥善处理。
　　第四十九条 副市长出差（出访）或休养，应向市长报告，并将外出时间、前往地点和联系方式通报市政府秘书长和办公室主任；市政府秘书长外出直接向市长和分管常务工作的副市长报告；市长助理、市政府副秘书长出差（出访）或休养，应向主管副市长报告，并通报市政府秘书长；市政府各部门主要负责人因事外出，应向主管副市长或秘书长报告，出国（境）应向市长报告。上述各级领导外出返回后，应及时向有关领导同志报告。

　　第八章 公务活动

　　第五十条 市政府领导成员要转变工作作风，下基层要轻车简从，简化接待程序。要减少应酬和一般性活动，原则上不出席由县（市）区、部门、地方和企事业单位组织的庆典、剪彩及地方节日等活动。
　　第五十一条 需市长出席的各项会议、活动，由市政府秘书长协调安排，副市长出席的政务活动由市政府办公室协调安排，需新闻报道的，由市政府办公室按规定通知新闻单位，新闻报道内容要经协助工作的市长助理、市政府秘书长、副秘书长审定。
　　第五十二条 市政府或以市政府名义召开的会议和活动，需邀请市委、市人大、市政协领导参加的，由市政府秘书长负责沟通确定；以市政府副市长为主的政务活动，原则上不邀请市长和其他副市长参加，需邀请市委、市人大、市政协领导出席的政务活动，由市政府秘书长沟通协调。
　　第五十三条 市政府领导成员因公离境出访由市外事侨务办公室提出意见，按规定程序报批。领导出访每年要统筹安排，注重出访的实际效果，出访结束后要形成出访报告。
　　第五十四条 市政府领导成员会见来访的外宾，由市外事侨务办公室审核并提出意见，会见台湾政要及其他各界要人，由市台办审核并提出意见后报市政府办公室呈市政府秘书长或办公室主任审核，报送有关市政府领导审定后安排会见。

　　第九章 督办检查

　　第五十五条 督办检查工作要依据《佳木斯市政府系统督办检查工作实施办法》严格执行。
　　第五十六条 督办检查工作实行领导责任制。市政府各战线工作由主管副市长负责。市政府秘书长要协助市长、副市长抓好工作落实。对情况复杂、落实难度较大的重要工作，跨部门或职能交叉的重要工作，分管领导难以协调解决的，应及时提交市政府常务副市长、市长或有关会议协调解决。
　　第五十七条 市人大代表建议和政协委员提案的办理工作，由市政府常务副市长牵头。重点建议和提案由主管副市长审批后转承办单位办理；市政府常务副市长在市人大专题会议、市政协常委会议上报告建议和提案办理情况。
　　第五十八条 市行政效能监察部门负责对各部门落实市政府决策的情况进行督促监察，对工作不力，顶着不办等行为按照相关规定给予相应的处理。

　　第十章 附则

　　第五十九条 市政府各部门可根据本规则制定本部门的工作制度。县（市）区政府可参照本规则制定相应的实施办法或细则。
　　第六十条 本规则自下发之日起执行，原《佳木斯市人民政府关于印发<佳木斯市政府政务工作规则>的通知》（佳政发〔2005〕2号）同时废止。