最高人民法院在法发[2009]19号《关于审理涉及金融不良债权转让案件工作座谈会纪要》（以下简称《纪要》）中指出，案件存在下列情形之一的，人民法院不予受理：(二)债权人向国家政策性关闭破产的国有企业债务人主张清偿债务的；(三)债权人向已列入经国务院批准的全国企业政策性关闭破产总体规划并拟实施关闭破产的国有企业债务人主张清偿债务的（上述两类政策性破产企业的债务在下文中简称“两类债务”）。这个规定是否适用于政策性破产国有企业有担保的债务，是一个认识不很统一的问题。笔者就此问题提出探讨意见。

一、根据法律解释规则，上述规定应该适用于有担保的债务

1.从文义上解释，上述规定应该适用于“两类债务”中的有担保的债务。根据民法理论以及民法通则和担保法的规定，债务可以区分为有担保的债务和没有担保的债务。《纪要》在作出关于对“两类债务”的起诉不予受理的规定时，并未把有担保的债务排除在外。因此，这个规定应该适用于“两类债务”中的有担保的债务，否则就是人为缩小《纪要》的适用范围。

2.从民法通则、担保法、企业破产法及国家关于政策性破产相关规定的体系上解释，上述规定应该是针对“两类债务”中的有担保的债务作出的。

根据民法通则和担保法的规定，债务人不履行债务时，债权人对抵押物有优先受偿权。但是国务院《关于在若干城市试行国有企业兼并破产和职工再就业有关问题的补充通知》（国发［1997］10号文件）则规定：“破产企业以土地使用权为抵押物的，其转让所得也应首先用于安置职工，不足以支付的，不足部分从处置无抵押财产、抵押财产所得中依次支付。”在这里，法律规定的债权人对抵押物的优先受偿权不再适用。而依据担保法第二十八条关于“同一债权既有保证又有物的担保的，保证人对物的担保以外的债权承担保证责任”的规定，物的担保责任优先于保证责任。在物的担保责任被豁免的情况下，如果让保证人继续承担保证责任既违反法律基本原则，也有悖于社会正义。因此，《纪要》的规定应该适用于“两类债务”中的有担保的债务。

此外，根据破产法的规定，无论对于任何破产企业主张债务清偿，都不能直接通过民事诉讼而只能通过债权申报这个程序解决。即使因为对债权表记载的债权有异议需要通过诉讼程序确认债权的真实性和数额，这也只是破产债权申报程序中的一个救济程序，而不是一个独立的民事诉讼程序。因此，只有把对“两类债务”的起诉不予受理的规定理解为包括有担保的债务，才符合《纪要》的精神。否则，如果把《纪要》中关于对“两类债务”的起诉不予受理的规定仅仅理解为无担保的债务，那么这个规定纯属多余。

二、从国有企业政策性破产制度出台的宗旨看，上述规定应该适用于有担保的债务

政策性破产是国家在1994年开始实施的一项区别于法定破产程序的特别破产程序。这是在改革开放的特定时期，专门针对一批长期亏损、资不抵债、扭亏无望的国有大中型企业和资源枯竭的国有矿山设计的破产程序。其目的是调整国有经济布局和结构，减轻国有企业深化改革和参与市场竞争的历史包袱，妥善安置职工，维护社会稳定。在那个时期，经营困难的国有企业所负的债务有两个基本特点：一是债权人多为国有银行。因为从上世纪八十年代开始，国家对国有企业的资金支持从拨款改变为由国有银行贷款，有些国有企业甚至是全部依靠贷款开办的。由于历史上的、制度上的、管理上的、机制上的多方面的原因，不少国有企业经营困难，无力清偿贷款，背上沉重的债务包袱。二是对债务的担保多为国有企业互保，甚至是政府主管部门强制所属的国有企业互相担保。一旦一家企业无力清偿债务，必将使多家为之担保的国有企业陷入困境。基于这个特点，国家在对经营困难的国有企业实行政策性破产关闭时，确定了相当规模的呆、坏账准备金，以便对政策性破产中无法清偿的银行债权进行核销。因此，如果对政策性破产国有企业的担保人可以通过诉讼继续追究债务清偿的责任，必将使这些为之担保的国有企业陷入困境，这不符合国家对经营困难的国有企业实行政策性破产的初衷和宗旨。

三、从国家为处理政策性破产中产生的银行呆、坏账制定的核销政策看，上述规定应该适用于有担保的债务

国务院《关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》（国发〔1994〕59号文件）中规定：“银行因企业破产受到的贷款本金、利息损失，应当严格按照国家有关规定，经国家有关银行总行批准后，分别在国家核定银行提取的呆账准备金和坏账准备金控制比例内冲销。”国务院在国发［1997］10号文件中再次规定：“因实施《全国企业兼并破产和职工再就业工作计划》而形成的银行贷款本金、利息损失需核销呆、坏账准备金的，由各债权银行总行依照《中华人民共和国商业银行法》和有关规定，在国务院确定的用于企业兼并破产和职工再就业工作的银行呆、坏账准备金总规模内审批并核销。”中国人民银行在关于发布《实施＜全国企业兼并破产和职工再就业工作计划＞银行呆、坏账准备金核销办法》的通知(银发[1997]410号)第七条中规定：“各银行总行、分行及财政部监察专员办事机构应及时办理呆、坏账核销的审核或审批手续。”第八条规定：“因实施《全国计划》形成的呆、坏账损失经批准同意核销的，贷款银行应按现行财务制度及时办理呆、坏账核销的账务处理手续。”

以上国务院以及中国人民银行的规定清楚地说明，国务院为了核销因政策性破产而产生的银行呆、坏账，专门确定了相当规模的呆、坏账准备金。在政策性破产制度的实施中，对银行贷款未受清偿的部分，可以按照国家政策进行核销。因此，如果对政策性破产所产生的金融不良债权一边从国家的专门准备金中核销，一边还可以通过诉讼向担保人追偿，这明显是与国家关于政策性破产的相关政策相违背的。

（作者单位：福建省三明市中级人民法院）
吉林省人民政府


吉政令 第164号




《吉林省集中统一联合办理行政许可暂行办法》,已经2004年7月22日省政府十届十九次常务会议讨论通过, 现予公布,自公布之日起施行。





省 长 洪 虎
二○○四年九月五日






吉林省集中统一联合办理行政许可暂行办法




第一条 为了提高行政许可效率,方便申请人办理行政许可事项,根据《中华人民共和国行政许可法》,结合实际,制定本办法。

第二条 本办法适用于全省县级以上人民政府两个以上部门分别实施行政许可的行政机关。

第三条 本办法所称集中统一联合办理行政许可是指行政许可需要人民政府两个以上的部门分别办理的,本级人民政府应当确定由一个部门统一受理行政许可申请,负责协调组织相关部门采取集中统一联合办理的一种制度。

第四条 集中统一联合办理行政许可应当遵循公正、公开、效能、便民原则。

第五条 集中统一联合办理行政许可的主体是具有行政许可权的行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织。

第六条 县级以上人民政府应当依法建立便于集中统一联合办理行政许可的规定场所,设立集中统一联合办理行政许可的服务大厅,为有效实施集中统一联合办理行政许可提供条件。

第七条 集中统一联合办理的行政许可由主办部门负责,主办部门和协办部门由本级人民政府确定。主办部门和协办部门在办理中出现争议和分歧时,由本级人民政府协调、解释和处理。

第八条 主办部门负责协调、督促、指导协办部门的工作,协办部门对主办部门负责。

第九条 主办部门应当将办理行政许可所需报送的材料一次性告知申请人,并将报送的材料分送协办部门。需要补充材料的,由主办部门通知申请人提供。

第十条 集中统一联合办理行政许可,分别不同情形,实行以下办理制度:(一)一般事项直接办理制;(二)特殊事项承诺办理制;(三)需要上报的事项实行跟踪办理制;(四)国家明令限制的事项实行明确答复制;(五)收费项目实行政务大厅窗口统一收费管理制。

第十一条 集中统一联合办理行政许可实行信息网络化管理,简化工作流程,减少许可环节。

第十二条 集中统一联合办理行政许可的行政机关,必须依照法律、法规规定的权限、范围、程序、时限受理行政许可,除法律规定的条件、程序外,不得随意增加或减少。

第十三条 对于集中统一联合办理的行政许可,由主办部门和协办部门共同作出行政许可决定,并由主办部门统一送达申请人。

第十四条 集中统一联合办理的期限,由主办部门协调协办部门确定。但主办部门和协办部门共同办理时间不得超过法定期限。

第十五条 对协办部门不予许可的行政行为,由主办部门说明理由,并书面通知申请人。

第十六条 主办部门应将集中统一联合办理的行政许可结果报本级人民政府备案。

本级人民政府法制部门应当对备案的行政许可进行审查,发现有违法或不当的,应当及时提请本级人民政府责令改正。

第十七条 集中统一联合办理行政许可的行政机关应当建立责任追究制度,定期检查许可事项的执行情况,发现违法或不当的,应当及时纠正。

第十八条 县级以上人民政府及其监察、法制部门应当加强对集中统一联合办理的行政许可行为的监督检查,并将监督检查结果报告本级人民政府。

第十九条 行政机关工作人员办理集中统一联合行政许可,索取或者收受他人财物或者谋取其他利益,构成犯罪的,依法追究刑事责任;尚不构成犯罪的,依法给予行政处分。

第二十条 本办法自公布之日起施行。