“相对集中行政处罚权”副作用的一次反噬

刘建昆


　　近来，一些媒体包括《法制日报》《检察日报》等，热议“全国城管局长联席会议”的合法性问题。其实，这个“联席会议”存在，正是“相对集中行政处罚权”副作用的一次“反噬”。

　　相对集中行政处罚权之前，我国的城市公物（含但是不限于公共设施）管理权立法和公物警察权立法是由中央国家机关主导的。具有代表性的是1990年《城市规划法》，国务院1992年的《城市市容和环境卫生管理条例》《城市绿化条例》；1996年的《城市道路管理条例》等。客观的说，这些法律和行政法规确实存在一些问题，例如“窄”（保护不全面）“粗”（过于原则）“滥”（执法主体多）“软”（执行不力）等。

　　地方城市政府作为城市公物实际拥有者和管理者，对中央主导的城市公物立法进程是不满意的。表面上看；不满“七八个大盖帽管一个小草帽”，是“人民群众”的呼声——然而在中国的立法实践中，几曾见过我国的群众有这么大的话语权，可以将不满的影响扩大到立法机关呢？在我看来，这还不如说是作为城市公物的管理者的地方政府，借机表达自己的意见：各种城市公物监管的压力如此之大，而“七八个大盖帽”居然管不了一个小草帽！

　　“城市管理领域相对集中行政处罚权”粗暴打断了中央主导的城市公物管理权和公物警察权立法实践。从此，以“试点”以及“推广”的名义，公物警察权立法的主导者转移为各地方政府，各级各地纷纷出台《相对集中行政处罚权条例》。但是随之而来的问题，而且依然是立法与执行之间的矛盾：我国现行立法体制决定了，地方在立法中仍然难以科学有效的设定关于城市公物管理权和公物警察权的行政许可、行政强制和行政处罚。

　　应该说，地方政府在城市建设中作为实际投资者和公物拥有者，只要资金投入得力，公物的规划建设与废止、公物的维修维护，甚至包括涉及公物的国家赔偿问题等方面，是完全有能力做好的。然而依照《公物法》的理论，对于公物管理权方面，公物利用上很可能需要设定行政许可（一般利用，许可利用等）；在公物警察权方面，则可能需要设定行政强制和行政处罚。这些内容的立法，目前立法制度下地方法规是很难完成的，反而衍生出五花八门的“机构问题”“体制问题”。

　　值得注意的是，国办发[2008]74号文件，即《住房和城乡建设部主要职责内设机构和人员编制规定》规定：“将城市管理的具体职责交给城市人民政府，并由城市人民政府确定市政公用事业、绿化、供水、节水、排水、污水处理、城市客运、市政设施、园林、市容、环卫和建设档案等方面的管理体制。”这是否意味着中央政府不但放弃了地方城市公物（公共财产和公共设施）的实际管理权，而且放弃了在国家建立统一的城市公物法律制度的努力？如果是，则需要对地方法规设定前述内容予以明确法律授权，以便地方立法和执行——这样做的风险当然也是很大的。

　　地方立法既然无力彻底解决城市公物制度立法和执法需求的矛盾，就不得不谋求其他途径。“联席会议”的建立本身，恰恰反映了“相对集中行政处罚权”这一困境；而前一阶段，“联席会议”先是高调介入《个体工商户条例》征求意见问题，而后推出“大城管”征求意见等活动，至少是一种谋求解决问题的姿态。“联席会议”的组织形式很可能要失败的，但是这次“反噬”的意义在于提醒我们思考一个问题：失去《公物法》的科学理论和中央立法的支撑，公物警察权“相对集中”是不是还能继续往前走；如果能，还能走多远？

二○○九年九月三日




内蒙古自治区人大


内蒙古自治区人民代表大会常务委员会关于进一步加强贯彻执行草原法的决议
内蒙古自治区人大


内蒙古自治区第八届人民代表大会常务委员会第二十六次会议通过

决议
自治区八届人大常委会第二十五次会议听取并审议了自治区草原执法检查领导小组《关于开展＜中华人民共和国草原法＞和＜内蒙古自治区草原管理条例＞执法检查情况的报告》。会议同意这个报告，认为草原法和自治区草原管理条例颁布十多年来，各级人民政府在贯彻实施方面，做
了大量工作，取得了一定成绩，但目前突出的问题是违法开垦草原、毁草、毁林和草原建设投入少、力度小等情况较为严重，致使草原植被受到破坏，可利用草场面积逐年减少，草原退化、沙化和自然生态恶化逐年加剧，如不引起高度重视，将会影响到经济社会可持续发展。为进一步依法
强化对草原的管理和建设，特作如下决议：
一、各级人民政府要从全局和长远的战略高度充分认识依法保护、管理、建设和合理利用草原的特殊重要性。草原是我区宝贵的自然资源和重要的生产资料，是发展畜牧业和牧区人民赖以生存的物质基础，是国家自然生态的屏障。各级人民政府要从实现畜牧业和经济社会可持续发展、
维护民族团结和边疆稳定的大局出发，正确处理经济建设和保护草原关系，切实履行依法保护、管理、建设和合理利用草原的职责。要建立明确的领导任期目标责任制，把对草原的保护、管理、建设和合理利用做为考核干部工作实绩的重要内容之一，坚决防止和纠正一切违法开垦草原和以
牺牲草原资源为代价换取暂时经济利益的做法，采取有效措施，遏制草原急遽退化的趋势，使草原建设步入良性发展轨道。要进一步加强对草原法律、法规的宣传教育，使各级干部群众学法、懂法、守法、执法，逐步形成保护草原有责，建设草原有功，使用草原有偿，破坏草原有罪的社会
氛围。自治区人民政府应当在全区范围内开展一次草原普查工作，以便做到统一规划，依法保护，合理利用。
二、认真抓好落实草原所有权、使用权和承包责任制工作。各地要认真贯彻自治区人民政府《关于进一步落实完善草原“双权一制”的规定》，加强领导，逐级负责，进一步做好草原的确权发证工作，使草原使用权尽快全面落实到户，充分调动广大牧民保护、管理、建设和合理利用草
原，发展畜牧业的积极性。要积极推行草原有偿承包使用制度，草原有偿承包费的使用必须坚持“取之于草，用之于草”的原则，不得挪作它用。
三、依法管理草原，严格审批制度。各级人民政府必须按照草原法关于“严格保护草原植被，禁止开垦和破坏”的规定办事，要象保护耕地一样保护草原，不得擅自违法批准开垦草原，不得将草原做为荒地进行开垦。国家建设需征用草原的，要征得畜牧业主管部门同意，报自治区人民
政府批准，并依法办理审批手续。在草原上开发矿产资源时，要落实相应保护措施。各级人民政府及其畜牧业主管部门要建立健全草原执法机构，加强执法队伍建设，全力做好本行政区域内管理草原的各项工作，坚决打击一切违法开垦和破坏草原的行为。今后凡有违法批准开垦草原和擅自
开垦草原的，一经发现，要依法追究所在地方政府、部门领导和直接责任人的责任。
四、加大草原执法力度，狠抓破坏草原的典型案件的查处。对草原执法检查中发现的违法问题，各级人民政府及其主管部门要分类排队，逐一查处，典型案件要公开曝光。对违法批准开垦草原的，一律限期退耕还牧，恢复植被。各级人大及其常委会要加大对草原法执法监督的力度，加
强对个案查处的跟踪监督，定期听取和审议政府关于保护草原、建设草原情况的报告。要充分发动牧民群众，强化群众性的监督。各级公检法部门要及时审理各类草原违法案件，对违法行为要坚决予以制裁。各级人民政府每年都要对草原法的执法情况进行检查，并向同级人大常委会报告。


五、加大投入，实施科技兴草，加快草原建设。在以牧民投入为主的前提下，逐步增加国家和地方对草原的投入，并建立多方面投入机制。要立草为业，强化以水利为中心的草牧场基础设施建设，种树、种草、种灌木，防沙治沙，改善畜牧业生产条件，不断提高畜牧业的综合生产能力
。要进一步加强草原科学研究和草业适用技术的推广普及工作，促进畜牧业增长方式的转变，走“增草增畜、提高质量、提高效益”的路子，实现畜牧业经济持续、快速、健康发展。
六、加快草原法律、法规的配套建设。当前，草原法律、法规的配套建设同依法管理保护草原的需要有很大差距。自治区人民政府要根据草原管理条例的授权，尽快制定《内蒙古自治区草原管理条例实施细则》。要抓紧制定自治区草牧场有偿承包使用办法、基本草牧场保护办法和违反
草原法规处罚办法等法规、规章。通过法律、法规的配套建设，使草原管理工作尽快全面纳入法制化轨道。各地各部门必须维护国家法律的统一，所制定的规章和规范性文件绝不能与国家和自治区草原法律、法规相抵触。要坚决杜绝和纠正各自为政，各行其是的地方和部门保护主义。



1997年5月31日